Twee ontwikkelingen in de negentiende eeuw, namelijk de invoering van de Gemeentewet van 1851 en de voortschrijdende technische ontwikkeling, hebben geleid tot het ontstaan van een dienst die zich bezighield met de openbare werken van de gemeente Utrecht. In de Gemeentewet stonden de taken en verantwoordelijkheden inzake de openbare werken duidelijk omschreven, terwijl de vooruitgang van de techniek veel meer specifieke deskundigheid vereiste.

Uit de gemeenteverslagen valt op te maken, dat vanaf 1867 de tot dan toe functionerende gemeentelijke kameraar werd vervangen door een ambtenaar die de functie van architect-directeur der Gemeentewerken vervulde. Hiermee werd een, van oorsprong middeleeuws, financieel ambt vervangen door een functie die voldeed aan de eisen van de (nieuwe) tijd, met name op het gebied van het leiding geven. De heer Vermeijs werd in deze functie benoemd, een logisch vervolg op zijn eerdere functie van stadsarchitect. In die functie had hij overigens al een traktement dat duizend gulden hoger was dan dat van zijn chef, de kameraar Deketh. In de gemeenteraadsvergadering van 27 december 1866 werd tot de instelling en organisatie van de vernieuwde dienst der fabricage besloten. De dienst zou onder leiding staan van een directeur en hij mocht zoveel ambtenaren aantrekken, als nodig waren voor het goed kunnen uitvoeren van de omschreven taken. In de raadsvergadering van 6 juni 1867 werd de heer Vermeijs benoemd tot architect-directeur van Openbare Werken en met die benaming kunnen we ook de term fabricage als verouderd beschouwen. In de gemeenteverslagen wordt de functie vanaf 1867 aangeduid als architect-directeur der Gemeentewerken en vanaf 1890 zonder het voorvoegsel architect. Dit laatste had te maken de benoeming van de heer Nieuwenhuis als opvolger van de heer Vermeijs. Bij deze gelegenheid verscheen de instructie voor de directeur in druk.

In genoemde verslagen wordt de benaming fabricage als organisatie-onderdeel vanaf 1884 vervangen door de term Openbare Werken.
Vanaf 1871 zijn registers van ingekomen en uitgaande stukken bekend, hetgeen duidt op de verdere institutionalisering van de dienst.

De taakstelling van Gemeentewerken c.q. Openbare Werken was het beheer van alle gemeentegronden en gebouwen, de uitvoering van de plaatselijke werken, de aanleg van wegen, straten, bruggen, wateren, riolen en plantsoenen, het toezicht op de bouwpolitie, d.w.z. het toezicht op de uitvoering op de verordeningen, en het beheer over de havens en over de begraafplaats. Doordat de gemeente steeds meer stukken land ging verwerven, besloot zij het beheer te laten uitvoeren door een in 1906 ingesteld Grondbedrijf.

Met de invoering van de Woningwet in 1902 werden de gemeentetaken met betrekking tot woningbouw en -toezicht uitgebreid. Om dit op te vangen, werd de inspecteur voor het bouwen, waarvoor een instructie van 13 maart 1890 in het gemeente-archief te vinden is, vervangen door een hoofdinspecteur van het bouw- en woningtoezicht en tevens werd een afdeling bouw- en woningtoezicht ingesteld.

Na de Tweede Wereldoorlog maakte de dienst der Gemeentewerken een sterke groei door. Hierdoor werd de leiding sterk belast. Een reorganisatie werd wenselijk geacht.

Per 1 januari 1956 werd de naam veranderd in dienst van Openbare Werken met een hoofddirecteur aan het hoofd. Intern gingen er twee organisatie-onderdelen functioneren, te weten een technische dienst en een dienst stadsontwikkeling. Onder de technische dienst ressorteerden de afdelingen wegen en bestratingen, waterbouwkundige en aanverwante werken, rioleringen en afwateringszaken, bouwkundige werken, onderhoudsdienst en monumentenzorg, de plantsoendienst en de magazijnen en opslagplaatsen. Onder de dienst stadsontwikkeling vielen de afdelingen stedebouwkundige plannen, sociaal-economisch en sociografisch onderzoek en de afdeling landmeten en karteren.

In 1970 werd de dienst verplaatst vanuit de binnenstad, waar zij vanaf 1851 was gehuisvest, naar de Croeselaan voor wat betreft de werkplaatsen en het magazijn, terwijl de kantoren en de tekenkamers onderdak vonden aan de Ravellaan.

In de jaren zeventig zijn er ontwikkelingen aan te wijzen, die de basis vormen voor een nieuwe en ingrijpende reorganisatie. Het bestaan van afzonderlijke en naast elkaar fungerende organisatie-onderdelen op het terrein van de publieke werken werd steeds meer als niet optimaal ervaren. Ook de huisvesting van de diensten was nog verre van goed en tenslotte waren er maatschappelijke ontwikkelingen, met name op het gebied van de relatie overheid-burger, die noopten tot herziening van de manier van dienstverlening. Na een aantal oriënterende gesprekken kwam op 5 december 1975 het rapport "Hoofdstructuur voor het samenwerkingsverband tussen de diensten Openbare Werken en de Bouw- en Woningdienst" uit. In dit rapport werd gesproken over de bundeling van acht organisatorische eenheden, namelijk staf, woningbeheer/onderhoud, volkshuisvesting/monumenten/utiliteitsbouw, bouw- en woningtoezicht, civiele technische werken en onderhoud, stadsontwikkeling, verkeer en verwerving, exploitatie en uitgifte.

Op 18 augustus 1977 besloot de gemeenteraad van Utrecht als takken van dienst, bedoeld in artikel 252 der Gemeentewet de volgende eenheden aan te wijzen:
a. de dienst Stedebouw/Verkeer en Onderzoek
b. het Grondbedrijf
c. de dienst Openbare Werken
d. de dienst Volkshuisvesting/Gebouwen/Monumenten en het Bouw- en Woningtoezicht
e. de dienst Woningbeheer
f. de administratieve dienst R.O.V.U.,
te zamen vormende de Dienstenstructuur Ruimtelijke Ordening, Openbare Werken en Volkshuisvesting te Utrecht. Met dit besluit was het bestaan van de dienstenstructuur R.O.V.U. een feit geworden.

De algemene doelstelling van de organisatie kan als volgt worden geformuleerd: de Dienstentructuur R.O.V.U. heeft als onderdeel van het gemeentelijk apparaat de zorg voor een evenwichtige structuur van de aspecten wonen, bedrijvigheid, recreëren en verkeer, zodanig dat in de gemeente een zo goed mogelijk leefmilieu ontstaat.

De volgende organisatorische onderdelen werden in de dienstenstructuur onderscheiden:
1. Algemene Directie en Staforganen
2. Financieel-Economische Dienst
3. Dienst voor de Ruimtelijke Ordening
4. Dienst Bouwen en Wonen
5. Dienst Openbare Werken
Binnen de diensten treffen we afdelingen en onderafdelingen aan en daarbinnen taakgroepen en subtaakgroepen.
De reorganisatie 1977 was een formeel startpunt. In de komende jaren werd veel aandacht besteed aan en energie gestoken in de uitkristallisering van de organisatie. Belangrijke verdere ontwikkelingspunten waren de uitwerking van het integratieproces, de herbezinning op het produktieproces en het aanpassen van de huisvestingssituatie.

Voorts moest de organisatie aansluiting vinden bij een aantal externe en interne ontwikkelingen en uitdagingen:
a. De bevolkingsontwikkeling: de ontwikkelingen van de bevolkingsomvang en -samenstelling die een vrij directe invloed hadden op het functioneren van de dienst.
b. Maatschappelijke ontwikkelingen zoals democratisering, mondigheid burger, actiegroepen, inspraak etc.
c. Economische ontwikkelingen, waarbij gedacht moet worden aan de aanpassing aan de economische toestand.
d. Technische ontwikkelingen, zoals bv. toepassing van nieuwe materialen, vormen en voorschriften.
e. Bestuurlijke ontwikkelingen, bv. verandering van de gemeentelijke structuur, decentralisatie of centralisatie van de dienstverlening.
f. Omschakeling van nieuwbouwprojecten naar onderhoud en aanpassing van bestaande projecten.
g. Veranderende werkwijze zoals de invoering van automatisering, democratisering van het intern functioneren en het projectgericht werken.

Na een bepaalde tijd met deze organisatievorm gewerkt te hebben, bleek dat de uitgevoerde centralisatie het effectief fungeren belemmerde. Er werd gezocht naar een organisatievorm waarbij de afzonderlijke directies weer zelfstandiger konden opereren, met name voor wat betreft hun ondersteunende componenten zoals de afdelingen personeelszaken en financiën. Binnen deze organisatie bleef samenwerking noodzakelijk.
Op 1 januari 1988 ontstond het samenwerkingsverband R.O.V.U., nu bestaande uit de directies Openbare Werken, Ruimtelijke Ordening, Volkshuisvesting en Wijkbeheer en Stadsvernieuwing.