Ingevolge de wet van 28 juni 1954, Stb. 100 tot regeling van het Armbestuur, lag de zorg voor hulp aan de armen in Nederland in de tweede helft van de negentiende eeuw vrijwel geheel in handen van kerkelijke en bijzondere armbesturen, terwijl de burgerlijke armbesturen hiervan zo veel mogelijk werden uitgesloten. Deze situatie heeft niet lang geduurd. Al spoedig bleek namelijk dat de kerkelijke en bijzondere besturen het alleen niet afkonden, zodat steeds vaker door burgerlijke besturen de helpende hand moest worden geboden. Dit had verschillende oorzaken. Over het algemeen bestond de neiging om aan "een grootte schare, een kleine aalmoes" te geven, waardoor slechts weinigen voldoende werden geholpen. Door gebrek aan samenwerking en overleg tussen de verschillende kerkelijke besturen en het feit dat aan de verstrekking van ondersteuning geen onderzoek voorafging, werd van de kerkelijke bedeling bovendien regelmatig misbruik gemaakt. Door "luiaards en slimmelingen" werden bij meerdere instellingen tegelijk verzoeken om ondersteuning ingediend, waarbij het niet zelden voorkwam dat betrokkenen ook inderdaad van meerdere kanten tegelijk werd ondersteund. Hier kwam - aldus mr. Goeman Borgesius - nog bij dat dikwijls gelden die voor armenondersteuning zeer noodzakelijk waren, voor ander doeleinden als het stichten van kerken, de zending enz. werden besteed * 

Het was dan ook niet verwonderlijk dat steeds meer mensen heil zochten bij burgerlijke armbesturen, die - ondanks de belemmeringen in de wet van 1854 - in verhouding tot de andere besturen zeer aanzienlijk bedragen voor de ondersteuning uittrokken. Op aandrang van de publieke opinie, versterkt door een rapport van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen uit 1895, kwam de toenmalige Minister van Binnenlandse zaken Goeman Borgesius in 1901 met een ontwerp van een nieuwe armenwet. Het zou echter tot 1901 duren eer de nieuwe armenwet van kracht zou worden ( wet van 27 april 1912, Stb. 165). In deze nieuwe wet werden de werkzaamheden van de kerkelijke en burgerlijke armbesturen gebundeld, terwijl bovendien de mogelijkheid werd geschapen om een organisatie van gemeenschappelijke armenzorg op te zetten. Hiertoe konden in de gemeenten armenraden worden ingesteld ( art. 41 e.v.) waarin vertegenwoordigers van de in die gemeente werkzame, erkende instellingen van weldadigheid konden worden aangewezen. Als algemeen adviserend orgaan werd ingesteld de Algemene Armencommissie (art. 82 ). Met de totstandkoming van deze nieuwe wet (die zowel door de burgerlijke als de kerkelijke armbesturen als een compromis werd gezien ) was de verzorging van de armen in Nederland voorlopig naar behoren geregeld.