Op 29 mei 1940, amper twee weken nadat het Nederland had bezet, vestigde Nazi-Duitsland in zijn nieuwe aanwinst een burgerlijk bewind. Van toen af had ons land dus twee soorten civiel bestuur: een Nederlands en een Duits.

Met de dagelijkse bestuurszaken bleven in beginsel de Nederlandse instellingen belast. Deze waren na het vertrek van Koningin en ministers beroofd van hun hoogste leiding en kwamen te staan onder het oppertoezicht van de nieuwe Duitse "Aufsichtsverwaltung", die voortaan in overleg met Berlijn de dienst uitmaakte. De Nationaal- Socialistische Beweging (NSB), voornaamste vertegenwoordigster van het nationaal-socialisme in Nederland, compliceerde de situatie nog door haar pogingen om onder de nieuwe machthebbers te worden betrokken bij het bestuur. De Duitsers echter bedienden zich het liefst van de bestaande bestuursorganen, waarin wel meer en meer NSB-ers doordrongen.

Tot Rijkscommissaris in het bezette Nederlandse gebied had Hitler bij decreet van 18 mei 1940 reeds dr. A. Seyss-Inquart benoemd. De Rijkscommissaris, zetelend in Den Haag, was de hoogste civiele gezagsdrager, en dat niet alleen op uitvoerend gebied, want zijn verordeningen bezaten kracht van wet. Daarmee was de zo vertrouwde scheiding tussen uitvoerende en wetgevende macht opgeheven. Vgl. het benoemingsdecreet van Seyss-Inquart en de daarop volgende organisatorische verordeningen in het Verordeningenblad voor het bezette Nederlandsche Gebied, Jaar 1940, nr. 1, p. 2 e.v. Hier is geciteerd uit de Nederlandstalige tekst. Volgens A.C. van Heusden en J.H.J. van den Heuvel, Het pijnlijk herstel, De wederopbouw van het openbaar bestuur in Gelderland 1944-1947, Assen, 1993, p. 1, functioneerde het burgerlijk bestuursapparaat vanaf 5 juni 1940. Zie voor pogingen van de NSB tot inmenging in het plaatselijk bestuur: P.R.A. van Iddekinge, Burgemeester Bloemers en de "Nieuwe Tijd", Bijdrag
en en Mededelingen Vereniging Gelre, LXXVIII, 1987, p.192-201. Vgl. voor het Duitse standpunt b.v Rauters afwijzing van de W.A. als hulppolitie in juli 1941, in Archief Gemeentesecretarie Arnhem, serie 1940-1949, inv. nr. 131, en Beauftragter Schneiders terughoudendheid bij de benoeming van NSB-burgemeesters, in: Van Heusden en Van den Heuvel, Het pijnlijk herstel, p. 21 en 22.

De ingrijpende machtsverschuiving op het hoogste niveau had natuurlijk ook haar weerslag op bestuur en administratie van gemeenten, vooral van grotere zoals Arnhem.

Weliswaar sprak Hitlers decreet over "het onder de bescherming van de Duitsche troepen staande Nederlandsche gebied", maar ìn dat gebied was de Rijkscommissaris allereerst "beschermer van de Rijksbelangen". Ten aanzien van het Nederlandse recht hield Hitler zijn handen vrij: het bleef van kracht, maar onder de omineuze toevoeging "voor zoover het met de bezetting te vereenigen is".

Het urgentste Duitse "Rijksbelang" was dat van de oorlogsinspanning, waaraan het Nederlands economisch potentieel dienstbaar moest worden gemaakt. Ongestoorde productie vereiste een zo snel mogelijke terugkeer naar de normale gang van zaken en normaliteit leek de Duitsers het best bereikbaar, wanneer zij de lopende zaken zo veel mogelijk aan de Nederlanders zelf overlieten, ook op het ambtelijke vlak.

Dat het Nederlandse bestuursapparaat grotendeels intact bleef, betekende niet dat de bezetting als tijdelijk was bedoeld. In dat geval had voor het toezicht op "de openbare orde en het openbare leven" kunnen worden volstaan met een militair bestuur van beperktere omvang. Duitsland beoogde evenwel een territoriale en ideologische herinrichting van het onder de voet gelopen Europa, een "Nieuwe Orde", die, hoewel ze haar definitieve beslag nog moest krijgen, voor het "rasverwante" buurland aan de westgrens in elk geval een vorm van gedwongen integratie betekende in een nationaal-socialistisch gemenebest onder Duitse hegemonie. Zoiets vergde intensieve bemoeienis met binnenlandse aangelegenheden en in die opzet paste de instelling van een burgerlijk bewind, met een permanent karakter. Het "burgerlijke" was overigens aan menig vertegenwoordiger van dat bewind in zijn partij- of ander uniform niet zo makkelijk af te zien.