Wenen en Praag
De vroegste concepten van een vertegenwoordigend orgaan voor de joodse gemeenschap lagen al in april 1933 op de burelen van Duitse overheidsambtenaren. Een ontwerpregeling voor de "Stellung der Juden" voorzag in een verplicht lidmaatschap van een "Verband der Juden” en de verkiezing van een 25 leden tellende "Judenrat" *  . Verder dan een plan kwam het echter niet; pas de Anschluss van Oostenrijk bij het Duitse Rijk in 1938 bood Gestapo en Sicherheitsdienst de gelegenheid om hun, inmiddels verder uitgewerkte, plannen in de praktijk te brengen. Binnen een maand had Adolf Eichmann alle joodse organisaties ondergebracht in de Jüdische Kultusgemeinde Wien. Deze nieuw gecreëerde organisatie had geen wettelijke basis maar stond onder controle van een speciaal daartoe opgerichte Zentralstelle für jüdische Auswanderung. De Kultusgemeinde moest het door de Duitsers gestelde doel van emigratie van joden bevorderen en mocht onderwijs, cultuur en sociale hulp voor joden uitvoeren. Omdat tachtig procent van de Oostenrijkse joden in Wenen woonde, waren de joodse gemeenschappen in de rest van het land al gauw afhankelijk van de hoofdstedelijke organisatie. Een vergelijkbare lokaal georiënteerde joodse vertegenwoordiging werd ook in Praag opgericht *  .

Berlijn
De situatie in het Duitse Rijk was anders dan in Tsjechoslowakije en Oostenrijk. In het Altreich woonde de joodse gemeenschap niet voornamelijk in de hoofdstad maar had zich door het hele land verspreid. Sinds 1933 bestond een landelijke organisatie waarbij joden zich op vrijwillige basis konden aansluiten. Deze Reichsvertretung der deutschen Juden was zonder dwang van de nationaal-socialistiche regering uit de joodse gemeenschap zelf voortgekomen *  . Hoewel de nazi’s meteen na de machtsovername plannen maakten voor een verplichte joodse organisatie, kwam die er pas na de Kristallnacht van 10 november 1938. Vrijwel alle religieuze en niet-religieuze joodse organisaties gingen op in de Reichsvereinigung der Juden in Deutschland. Rijksminister Göring vaardigde op 24 januari 1939 een bevel uit om een “verstärkten Auswanderung” van joden voor te bereiden onder meer door een “geeignete jüdische Organisation ins Leben zu rufen” *  . De enig toegestane joodse krant, het Jüdisches Nachrichtenblatt berichtte op 17 februari 1939 dat de omvorming van de Reichsvertretung in de Reichsvereinigung zijn voltooiing naderde. Voorzitter was rabbijn dr. Leo Baeck, zijn plaatsvervanger was Heinrich Stahl, de leider van de joodse gemeenschap in Berlijn *  . Het doel werd formeel vastgelegd bij verordening van 4 juli 1939. De Reichsvereinigung moest emigratie van joden bevorderen en scholing en sociale steun verzorgen *  .

De Gestapo, die in het Duitse Rijk belast was met de afhandeling van joodse zaken, ontbond de Reichsvereinigung op 10 juni 1943. Op dat moment waren er nog geen tienduizend joden over van de driehonderduizend die in 1939 in Duitsland woonden *  .

Polen
In Polen, het eerste door krijgsgeweld veroverde land, richtten de Duitsers in vrijwel elke joodse gemeenschap een Jüdische Ältestenrat op, bestaande uit rabbijnen en andere notabelen. De bedoeling hiervan zette chef van het Reichssicherheitshauptamt Reinhardt Heydrich uiteen in een bevel aan de commandanten van de Einsatzgruppen *  . Onder uitdrukkelijke waarschuwing dat de "geplanten Gesamtmassnahmen" streng geheim gehouden moesten worden, liet Heydrich weten dat het onderbrengen van de Poolse joden in de grote steden de belangrijkste voorwaarde was voor de "Erfüllung dieses Endzieles". Hij stelde de Judenräte verantwoordelijk voor het registreren van de joodse bevolking en hun vertrek naar de steden. Daar aangekomen, moesten de Ältestenräte zorg dragen voor een "geeignete Unterbringung". Tenslotte wees Heydrich erop dat de joodse raden volledig verantwoordelijk waren voor de prompte en precieze uitvoering van zijn bevelen.

De ingestelde joodse raden waren doorgaans een voortzetting van traditionele joodse organisaties die al voor de oorlog bestonden, of van burgercomités die tijdens de gevechten van september 1939 waren ontstaan *  . In andere plaatsen kregen rabbijnen de opdacht een joodse raad samen te stellen, of wezen de Duitsers willekeurige personen aan om een joodse raad te vormen *  .

De omvang van de joodse raden kon variëren. Een grote stad als Lwow met 150.000 inwoners had een joodse raad van aanvankelijk acht en later twaalf leden. Een provinciestad met zevenduizend inwoners had daarentegen een vierentwintig leden tellende joodse raad *  . In sommige gevallen werden overkoepelende joodse raden op districts- of regioniveau ingesteld. Een dergelijke Oberjudenrat kon leden van de lokale joodse raden benoemen of ontslaan en onderhield de contacten met de Duitse instanties *  . Het Duitse bestuur zelf was evenmin uniform en eenduidig. Het civiele bestuur streed met SS-instanties om de zeggenschap over het joodse bevolkingsdeel. De Sicherheitsdienst probeerde de bevoegdheden over de joodse raden en joodse aangelegenheden in het algemeen naar zich toe te trekken. Befehlshaber der Sicherheitspolizei und des SD Bruno Streckenbach claimde dat de SD het idee van de joodse raden had ontwikkeld omdat ze om "bekende redenen" een groot belang had in het joodse probleem *  .

Frankrijk en België
De joodse raden in Frankrijk en België kwamen negen maanden na de Joodse Raad van Amsterdam tot stand en kregen een wettelijke basis. Op 21 november 1941 werd de Union Générale des Israélites de France (UGIF) opgericht. Bestaande joodse organisaties werden ontmanteld of opgenomen in de UGIF. Bij wet werd vastgelegd dat het werkgebied van de UGIF zowel het door de Duitsers bezette gedeelte van Frankrijk bestreek als het door het Franse Vichy-bewind gecontroleerde deel. Voorzitter Albert Lévy werd verantwoordelijk gesteld voor het Vichy-gebied, vice-voorzitter André Baur zetelde in bezet Parijs. Deze bestuurlijke scheiding duurde tot half februari 1943, drie maanden nadat de Duitsers ook het Vichy-gebied hadden bezet. Naast de sociale, financiële en medische ondersteuning zorgde de UGIF ook voor onderwijs binnen de joodse gemeenschap. Vanaf begin juni 1943 was de UGIF tevens belast met het innen van een speciale aan de joden opgelegde belasting *  .

Eveneens eind november 1941 verordonneerde de militaire bevelhebber in België de oprichting van de Vereinigung der Juden in Belgien (VJB). Het oprichtingsdecreet bepaalde dat de "Jodenvereeniging" statuten kreeg en onder toezicht stond van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid. Als doel was nadrukkelijk vastgelegd de "uitwijking der joden te bevorderen" *  . Niet alleen qua naamgeving lijkt de VJB sterk op de Duitse Reichvereinigung, ook de tekst van de oprichtingsverordening vertoont sterke verwantschap met die van de Reichsvereinigung. Chef van de Sicherheitsdienst in België Ernst Ehlers rapporteerde in januari 1942 dat de "Vereinigung der Juden in Belgien nach dem Muster der Reichs-Vereinigung gebildet wird. Sie hat insbesondere den Zweck, Träger der jüdischen Wohlfahrtpflege, der Vorbereitung der Auswanderung und des jüdischen Schulwesens zu sein" *  .

Judenrat en Judenverein
In de Nederland omringende landen bestonden dus grofweg twee modellen van jodenraden. In Wenen, Praag en Polen waren lokaal georiënteerde Judenräte geïnstalleerd zonder wettelijke basis. Deze vorm kwam voornamelijk voor in de gebieden waar SS-instanties een sterke positie hadden *  . In gebieden waar de SS in een machtstrijd verwikkeld was met andere rijksinstanties kwamen doorgaans Judenvereinigungen naar Duits voorbeeld van de grond. Deze kregen wel een wettelijke status en hadden het gehele land als werkgebied, zoals in België en Frankrijk *  . Daarnaast waren er door de Duitsers gecontroleerde gebieden waar geen joodse raad werd opgericht, zoals Noorwegen en Denemarken *  , Italië *  en Kroatië *  .

Nederland
Nederland kreeg een civiel bezettingsbestuur onder leiding van Reichskommissar Arthur Seyss-Inquart, waar de SS een grotere invloed kon uitoefenen dan in Frankrijk en België. De sterke positie van Höhere SS- und Polizeiführer Hanns Albin Rauter weerspiegelt dit. Bovendien was hij, evenals Seyss-Inquart en diens Generalkommissare Hans Fischböck en Friedrich Wimmer, afkomstig uit Oostenrijk *  . Zij hadden in 1938 van dichtbij meegemaakt hoe Eichmann omging met de Weense joden. Daarnaast was Seyss-Inquart van september 1939 tot mei 1940 tweede man in het bezette Polen geweest. Ook de Befehlshaber der Sicherheitspolizei und des SD, Wilhelm Harster, nam zijn ervaring uit Oostenrijk en Polen mee naar Nederland *  .

De Joodse Raad die in Nederland het licht zag, vertoont in een aantal opzichten verwantschap met het Poolse model, zoals het ontbreken van een wettelijke verankering, de initiële taak om rust en orde te handhaven en de in aanvang plaatselijke zeggenschap *  . Er zijn echter ook significante verschillen aan te wijzen. De meest in het oog springende is dat de Joodse Raad niet op initiatief van een SS-instantie tot stand is gekomen maar op last van de civiele bestuurders Böhmcker en Schmidt. In tegenstelling tot de joodse raden in Wenen, Praag en Polen werd de Joodse Raad van Amsterdam niet direct na de bezetting opgericht maar pas negen maanden later. Deels zijn deze verschillen toe te schrijven aan de specifiek Nederlandse omstandigheden: binnen het Reichskommissariat was een competentiestrijd gaande tussen de SS-vertegenwoordigers (Rauter, Harster) en de NSDAP-afgevaardigden (Seyss-Inquart, Schmidt, Böhmcker) *  .

Opmerkelijk in dit verband is dat Seyss-Inquart een poging deed een vertegenwoordigend joods orgaan oprichten dat geënt was op de Reichs-Vereinigung in Duitsland zelf. Hiermee ging hij in tegen de harde lijn die Rauter en Harster voorstonden. Seyss-Inquart liet plannen uitwerken voor een "jüdische Zwangsorganisation" die het sociale en culturele leven van de joden moest kanaliseren en controleren. Naast deze "Reinigung des Kultur- und Vereinswesens von artfremden Einflussen" lag ook de "Förderung ihrer Auswanderung" in zijn bedoeling. Dit plan, dat vooral een zet was in het schaakspel om de macht, is echter nooit de status van concept ontgroeid. *  .

In het gewoel van de machtstrijd binnen het Reichskommissariat zochten voorzitters Asscher en Cohen naar speelruimte. Met het schrikbeeld voor ogen van de jonge joodse mannen die in februari 1941 waren opgepakt en enkele maanden later naar Mauthausen werden gedeporteerd, verkozen zij de samenwerking met Böhmcker boven het strengere bewind van SS en Sicherheitsdienst *  . Vanwege de vele dilemma’s waarvoor de Joodse Raad zich zag gesteld, is de opdracht van Asscher en Cohen ooit vergeleken met een moeizame voettocht door de woestijn met "vóór zich niet veel anders dan een fata morgana, een spiegeling van optimisme tegen een hemel van hoop" *  .

De coöperatieve houding van de Joodse Raad ligt in de lijn van de meewerkende instelling van de joodse gemeenschap in het algemeen. Dankzij hun lange traditie van integratie en assimilatie in de Nederlandse samenleving reageerden de joden op vergelijkbare wijze als het merendeel van de Nederlandse bevolking op de Duitse bezetting: met acceptatie en coöperatie *  .